杜辉

     近几年，伴随我省三大战略的深入实施，一些开发区、工业园区的大规模拓展，逐渐出现了新建功能区与行政区相互融合的趋向。这些新区在国家既定的行政区划框架内，跨越了若干县、区、街道甚至建制镇，兼有部分行政区的功能，又保留部分科技园区、工业团地、创业园区等功能。这种体制变迁，在一定程度上，突破了原有功能区的空间局限，综合了行政区的土地资源优势和功能区的开发招商优势，有助于加快区域经济的发展。

　　如何促进原有行政区与功能区的内部融合，如何在新组织框架下发挥好各自的功能，如何创新新建工业园区的管理模式，如何避免人事重叠、机构膨胀，如何在新区建设中实现新的发展方式，如何在新区发展中有效化解矛盾，依然是当前体制改革与创新的现实课题。

　　中共中央十七届五中全会关于“十二五”规划建议提出，“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放中先行先试的重要作用”。新区的重组和开发建设，既是城乡工业化的必然过程，也是区域资源空间布局重组的重要标志。从我省各个地区的新区组建过程来看，已经初步体现了兼顾行政区的土地资源优势和功能区的经济开发优势。但要实现更为有效的管理，在现有国家行政区划的既定框架内，新区开发建设的管理结构、管理体制可以考虑进行必要的重组和创新。

　　积极探索行政区与功能区融合发展的新模式

　　行政区一般是按照国家现有行政区划设立的市、区、街道，县、乡、镇等具有政权性质的管理层级，它一般具有国家行政组织法律规定的地方立法、司法、行政权，具有完备的党委、人大、政府、政协、工青妇等上下直属系统的管理体系，国家税务、工商、司法等纵向直属管理也按各个行政层级设置相应机构。而功能区则是按照区域资源、区位优势发展起来的经济技术开发团地组成，它往往跨越了原有的行政区划，或是覆盖了若干个行政区，或是在某个行政区内形成若干个功能区。这种功能区与行政区交叉的发展模式，不仅在我国，在其他国家或地区的新兴工业园区和科技创新园区开发中也出现过。所不同的是，这种功能区与行政区融合发展的方式和形式可以是千差万别的。归结起来，按管理模式来分，大体可以划分为以下几种：（1）以功能区管理为主，对划归功能区内的民政、民生、教育、卫生、社区等部分行政事务采取授权托管的方式，公安、税务、工商管理等向功能区派驻相应机构，但这种功能区不是一级行政单位，不具备人大、政协、司法等地方权力。这种模式主要发生在已经有的经济技术开发区、高新技术园区等功能区。（2）功能区与行政区合并的方式。即将功能区与行政区的区划合并，将两者的行政职能和经济开发职能合并，将两者的管理机构和人事合并。这三个合并的模式依然是一个过渡模式，因为它仍然不构成国家正式的行政层级的地位，部分行政权力和管理体制难以一一对应。例如各个省市自己设立的新区。（3）国家批准的具有完全行政地位的新区，如浦东新区、两江新区、滨海新区。

　　学习借鉴功能区与行政区内部融合的新办法

　　例如，就功能区开展行政托管来说，要学习和借鉴广州、上海、天津等城市新区开发的经验，也汲取一些高新园区行政托管的成功经验。功能区管委会要将原有功能区的招商、开发、建设、运营管理的优势，推广到新托管的行政区，还要重组新建区划的民政、民生、教育、卫生、社区管理，要探索税务征收、工商管理跨区或新区管辖的新方式。尤其需要关注的是，功能区要与被新托管的行政区上级行政单位商定划分投资收益、税收分成的比例和办法，要讨论清楚被托管区域的城镇供水、供电、供气、道路、公共设施的改造、维修的责任、费用，要明确被托管区域的市民政治、文化、教育、安全、福利保障等权属和标准等问题。

　　关注功能区与行政区合并管理效率提高问题

　　这是新建管理区的深层次问题。两者合并作为一种过渡模式，必然会遇到两者机构和人员在管理理念、管理方式、管理体制上的差别问题。 （1）按照服务政府、效率政府的要求，积极探索一岗多责、一人多职、精干高效的机构模式，新建开发区应当适当合并机构，力求人员精简、避免机构膨胀。 （2）有效整合行政资源，探索人事重组的模式，新建区人员、人事安排和工作契合，需要较为长期的磨合。 （3）利益重组、精神不减。尤其是各个部门的重新设置、岗位的重新划分、责权利的重组，涉及各个部门、每一个管理人员，应职务变动心不动，利益改变了精神不衰。（4）合理和科学设计各个行政区域和功能区发展规划，有效开发各功能区的自然资源，避免道路、供水、供电、供气、排水等基础设施的重复建设，避免产业项目同构化和恶性竞争。

　　新区建设积极引进市场化的开发建设模式

　　总结国内外新建开发区的运营管理，有多种模式可供参考。作为东亚国家，中国多半与日本、韩国的“政府主导”型模式相似，在新建开发区运营管理上，主要表现为单纯依靠政府规划、政府建设、政府招商、政府管理的开发模式。这种模式优势在于启动快、公共资源配置得力。但缺点在于政府负担过重，行政力量介入过深，市场导向动力不足，企业主体作用体现不充分，经济绩效不明显。为此，要充分发挥市场机制的引导作用，调动多方面的积极性，提升新区的招商引资、项目引进的效率。

　　上海张江高科、大连软件园的官助民办模式值得借鉴。 （1）新区开发，地方行政需要政府，土地等公共资源需要政府的统一规划，按照国家产业目录履行项目审批和政策扶植职能,政府在新建功能区中承担的是行政管理、整体规划、政策管理的职责。 （2）新区的招商、运营、管理可以由民营机构承办。民营机构作为市场主体，具有独立融资、负债、承担经济责任的能力，具有熟悉市场、了解行业分工、灵活项目招商、多形式引资、按照经济规律管理运营的优势，可以起到政府部门起不到的作用，更可以减少行政管理成本、压缩政府机构人事开支。（3）以市场导向为依据，项目引进、布局和退出，除了符合国家产业政策和环保低碳标准外，将更为注重招商引资的产出绩效和市场空间。 （4）新建开发区和功能区的民营经济实体运营机构，不具有实际土地出让金、税费、财政补贴等公共资源的操控权，故而将更多地利用服务优势、产业园区外部经济优势等手段招商，可以有效避免竞相以出让国家公共资源的方式，内部恶性竞争，避免不同园区的产业同构化。 （5）新区开发主体可以通过对园区的项目统一经营，条件成熟时，可以将新区的资源产业打包上市。

　　（作者系大连舰艇学院教授）