清理整顿后省级开发区面临的

宏观环境和发展对策

宁波市外经贸局

改革开放以来，国家对开发区曾进行过两次清理整顿。从2003年7月开始，国家在全国范围再次对各类开发区、园区进行的清理整顿，此次清理整顿历时最长，力度最大，影响最深。宁波市原有的各类开发区（园区）从97个减到目前的16个，开发面积从651平方公里核减到目前的178平方公里。

一、清理整顿后省级开发区的宏观环境发生了巨大变化

这次清理整顿两年多以来，国务院和国务院有关部门相继出台了一系列新的法规、政策，我市省级开发区发展环境发生了巨大变化。

(一)严格控制开发范围

我市6个省级开发区均是在1992年前后省政府审批设立的。设立十多年以来，慈溪、象山、宁海3个开发区曾经省府批准扩容一次，余姚、奉化、镇海3个开发区从未报批扩容。这次清理整顿中，国家有关部门严格审核了每个省级开发区经批准的规划面积，超出批准规划面积以外部分定性为“地方擅自非法开发”。前几年，我市开发区学习苏南地区“以土地等项目”的招商经验，同时为配合环杭州湾产业带建设，实现了快速发展。目前，全市6个省级开发区实际开发区域都超出了省政府批准的规划面积。去年，省政府公示的我市6个省级开发区规划面积为61.84平方公里，而我市6个省级开发区合计完成开发面积75平方公里左右。清理整顿后，各省级开发区在报批基础设施项目、招商引资项目时，政府有关部门把项目所在地是否在批准的规划区内，作为审批项目的一个条件。拓展发展空间，已成为我市省级开发区发展的当务之急。

(二)严格实行耕地保护政策

国家为确保粮食安全和经济可持续发展，实行对耕地最严格的保护政策。一是年度建设用地指标大幅减少。清理整顿前几年，我市每年实际使用建设用地11万亩—12万亩，2004、2005年，我市实际使用建设用地分别减少到5万亩左右和6万亩左右。 6个省级开发区获得的建设用地指标，2004年、2005年只有2003年的1/3左右。二是对使用建设用地指标设置许多限制条件。如一般农用地转为建设用地，必须在县(市)、区范围内落实占补平衡。 2005年，我市因为占补平衡达不到要求，出现了中央下达我市的当年建设用地计划指标无法全部使用的情况。三是农保田调整难。清理整顿前，我市农保区的局部调整可由省里审批，清理整顿后，农保区的局部调整审批权全部集中到中央，并且一般难以获得批准通过。四是严格控制经济发达地区与欠发达地区之间指标调剂平衡。清理整顿后，国家规定省内不能实行农保区异地代保，折抵指标限量安排。清理整顿前；我市省级开发区的许多农保区的调整、建设用地指标是通过与省内经济欠发达地区异地代保、购买折抵指标实现的。

(三)严格实行依法行政

《行政许可法》要求政府的行政许可在职能、范围、程序和方式等方面必须做到责权相称、程序合法。我市省级开发区为满足投资者的需求，经过前几年的极大努力，营造了一个良好的投资环境，充分体现了开发区这个特殊开放区域的特性。但这些特性在许多方面与严格依法行政要求相抵。一是省级开发区经济管理权限难以到位。按照省政府有关文件规定，省级经济开发区可享受所在地政府的经济管理权限。前几年，我市设立省级开发区的县(市)、区政府，把土地、环保、工商、规划、城建等经济管理权限下放到所在省级开发区。现在，这些经济管理权限又收回到开发区所在的县(市)、区政府有关部门手中。二是省级开发区“绿色通道”难以开通。开发区是改革的试验区，在开发区办事不死守规矩，能灵活交通的做法，曾受到中外投资者的普遍赞赏。但过去在省级开发区中普遍采用的那种边开工建设、边办理手续，甚至先开工建设、后办理手续的变通做法，在清理整顿中受到明令禁止，也与严格依法行政的要求不相符合。三是省级开发区收费项目难以优惠。减免收费甚至实行“无费区”，是过去省级开发区比较优势的重要方面。《行政许可法》规定不能违法乱收费，但规定要收的费用地方政府不收也视为“违法”。

(四)严格保护征地农民利益

当前，在开发区开发建设中，切实保护征地农民利益，确保社会稳定，已经摆上了非常重要的位置，也是开发区清理整顿的重要内容。当前，各级政府部门为保护农民利益，规范征地行为，制定出台了许多征地新政策和新的前置条件。(1)对征地补偿实行最低保护价政策，而且最近两年的补偿价格较以前有大幅度提高。(2)征地必转非，并保证征地农民转为非农居民的安置补偿费用。(3)转非必参保。转非人员按规定必须参加各项城镇居民社会保险。(4)取消土地预征做法，取消开发区管委会的征地权，征地权收归到开发区所在政府国土部门。(5)征地必须村民签名同意。拟征用土地必须向社会公示，公示后达不到2/3村民签名同意的不能获得征地批准。(6)签订信访责任制。各开发区必须落实不发出群体性信访的责任，若发出因征地群体性信访，项目建设用地停批。

(五)严格控制信贷规模

省级开发区的开发建设，主要是政府的土地一级开发。开发区基础设施建设以及征地、拆迁安置等，需要大量的资金投入。再加上工业用地的转让成本一般都低于投资成本，省级开发区又没有建立独立的财政预算，我市省级开发区虽已运作十几年，但新区域的开发建设资金，主要都是向金融机构贷款解决。由于省级开发区贷款主要是政府信用贷款，在清理整顿以前，省级开发区的资金贷款很容易，而且是各大金融机构争着提供这笔贷款业务。清理整顿以后，国家严把信贷规模，对开发区原有信贷还要千方百计收回。我市慈溪、象山、宁海经济开发区还在进行较大规模的基础设施投入，建设资金已成为这些开发区开发的重要制约因素。镇海、奉化经济开发区已发生了到期应付基础设施工程款、到期应付农民征地费支付困难，新的基础设施建设因资金缺乏难以开工的情况。

二、新形势下做精做强省级开发区的对策措施

      我市省级开发区的发展已经历了三个发展阶段。第一阶段从1992年创办到1999年的初始发展阶段。这一阶段，省级开发区都是紧邻县城，依托母城的配套设施和地域优势进行开发，特点是投入少，开发步子慢，引入企业小而杂。第二阶段从1999年到2003年底的快速发展阶段。特别是市政府下发《关于加快省市级开发区建设和发展的意见》(甬政发［2001］114号)后，省级开发区抓住国际、国内有利机遇，跳出母城新辟区域，加大投入，快速发展。这四年中，全市6个省级开发区的投入资金、开发面积，引进的内外资金，均比第一阶段提高两倍以上。目前，随着宏观形势的变化，我市省级开发区的发展又进入了一个新的历史阶段。在这一阶段，要求省级开发区切实落实科学发展观，转变经济增长方式，从粗放型开发模式向集约化开发转变。

(一)拓展发展空间

目前我市6个省级开发区经省公示的规划面积均已开发完毕，正在开发或待开发区域都需要扩容、报请省政府审批解决。根据中央对清理整顿开发区的部署，国家对省级开发区的设立审查有可能在今年年底结束。省级开发区一旦通过国家的这次设立审查，就要尽快审报扩容，解决2—3年的发展空间。当前，各个省级开发区要抓紧做好拟扩容区块审报的各项准备工作，一旦扩容解禁，马上上报扩容方案，争取以最快速度获得批准，改变目前无地开发的局面。考虑到各个省级开发区都要扩大规划面积有难度，在扩容操作上采取区域置换的办法，即把原规划区内现已开发完毕的部分区域移交给当地政府管理，这样既不增加省级开发区的总规划面积，又能拓展新的开发空间。明年，是我市各县(市)、区修编新一轮土地利用总体规划之年。各个省级开发区一定要抓住这个机会，制定一个未来十年开发建设的空间布局规划和开发建设时序。主动与土地利用总体规划、城市发展总体规划衔接，做好所在县(市)、区政府的参谋，把省级开发区未来十年需要开发、涉及的农保田调整出去，为省级开发区今后新一轮发展中，真正实现总体规划、分片开发、逐步推进打下基础。

(二)明确功能定位

去年，中央对国家级开发区提出了新的“三为主两致力一促进”工作方针，这一方针对省级开发区也具有重要的指导意义。创建省级开发区的最初功能目标是外向工业园区，但这一功能目标不可能一劳永逸地固定不变，必须根据社会经济的发展及时调整，通过一个又一个阶段性目标的实施，逐步实现从初级功能向高级功能的提升。我市省级开发区经过十几年的发展，都已实现了一定的经济规模，在县域经济中的地位和作用越来越凸出，正在向多功能综合性产业区发展。我市省级开发区在新一轮开发建设中，由于各自所处的县域和所在的区位情况不同，各个省级开发区的具体功能定位不可能一个模式，应各有侧重，各有特色，但都必须把握三点：一是省级开发区要成为外商投资的集聚地。一个县(市)、区集中一块地域来吸引外资，这是我市吸收外资的一个长期指导思想。实践证明，县(市)、区的外商投资企业集中办在省级开发区，既有利于不断扩大外资规模，又有利于不断提高外资质量，也有利于外商投资企业集约利用资源、能源。二是省级开发区要成为先进制造业的集聚地。我市仍处于工业化的中期，工业化仍然是推动区域经济社会发展的主要动力。在今后相当一段时期内，我市省级开发区的现代工业这一块不仅不能削弱，而且要继续发展。三是省级开发区要成为培育高新技术产业的集聚地。引进更多的技术密集型企业和高新技术产品，增强吸收、消化能力和科技自主创新能力，培育自主知识产权和自有品牌。

(三)集约利用土地资源

从严控制用地，不是清理整顿的权宜之计，而我国现代化建设发展到现阶段的客观要求，是我国的一个长期发展战略。从土地粗放利用到土地集约利用，是做精做强开发区的重要衡量标准。一是要制定新区域开发标准，主要包括企业资金投入密度、企业固定资产投资强度、产出率、建筑密度、容积率、绿化率、环保条件等。二是要严把项目入园关。各省级开发区要根据省政府下发的《关于严格土地管理切实提高土地利用效率的通知》，制定不同行业项目入园的最低标准，对投资强度、产出率、建筑密度、容积率等达不到最低标准的，以及虽达到上述标准但能耗高、效率低、环境影响大的项目，要坚决拒之门外。对投资额小于500万元的项目，原则上不单独供地，通过租赁标准厂房的形式获得生产经营场所。三是要建立企业用地监督机制。在土地出让合同中，明确项目建设周期、投资强度、产出规模等，并在供地时让投资主体缴纳一定的履约保证金。合同中的控制条件履约，届时返还保证金，否则作为违约金罚没。四是改变项目优惠办法。根据入园企业的。产业层次、产品档次、投资规模、外资比例、科技含量、财政贡献、吸收劳动力等情况，开发区可以在土地出让价格、所得税地方留成部分奖励等方面给予企业优惠，但不能一签合同就兑观优惠政策，必须在项目建成，投产履约后再兑现。

(四)营造新的比较优势

园区经济实质上是在划定区域内，精心营造一个良好的环境优势，通过招商引资发展经济。做精做强开发区，从项目角度看，就是从饥不择食式的招商引资向招商选资转变，提高项目准入门槛，做到项目好中选优。过去，省级开发区招商引资的优势已逐渐弱化或已丧失。要积极转变思路，在产业功能上营造新的比较优势。宁波市有发达的民营经济和许多块状特色产业，具有很强的竞争力。通过进一步优化现有产业布局，引进国外先进技术改造、提升现有企业和产品，引进国外行业龙头企业扩大产业群，引进国外关联企业延伸产业链，在省级开发区内集聚大量的具有产业关联的企业，以及相关服务、管理、科研等支撑机构，并在相应空间范围内共享专业人才、市场、技术、信息等诸多产业要素，形成，强劲、持续的产业竞争力。

(五)加强政府对省级开发区的扶持

省级开发区是政府主导的招商引资载体，从来离不开政府的重视、关心和支持。目前，碰到的开发空间受限、土地资源稀缺、建设资金紧张、开发成本猛涨等情况，是省级开发区发展成长过程中的新问题、新困难。在落实科学发展观，提高对外开放水平，提高利用外资质量，打造先进制造业基地，集约利用资源、能源的新形势、新要求下，我市的省级开发区肩负着更大的历史使命，各级政府尤其是所在县(市)、区政府更要加强对它各方面的扶持。一是作出可持续开发的供地安排。在各县(市)、区城市总体规划和新一轮土地利用总体规划修编中，确定省级开发区十年开发的空间布局，并把省级开发区新区域的农保指标调整出去。同时，在安排年度建设用地指标时，向省级开发区倾斜。二是帮助解决开发区的建设资金供应链。省级开发区的基础设施建设资金，主要通过县(市)、区政府信用融资获得。同时，要允许省级开发区安排一定数量的土地进行商贸开发，收益用于开发区的水、电、气、环保、通关、物流等保障。四是引导重点制造业项目向开发区集中，控制非开发区域制造业项目落户。这既是国家对开发区清理整顿的目的之一，也是区域内工业集中、产业集聚、土地集约利用的必然要求。五是保持精简、高效的管理体制和运作机制。配强省级开发区管委会领导班子，按照“小政府、大服务”管理理念，避免机构雍肿和效率低下的体制复归现象，保持集中精简、灵活高效、亲商务实、充满活力体制和机制。六是重视协调解决省级开发区碰到的各种困难和问题。