2004年，是中国（国家级）经济技术开发区创建20周年。在这个时点，开发区人特别希望以他们20年来改革开放的创新和成就，象纪念特区成立10周年那样，得到中央的重视。同时，也希望借此机会全面总结经验，在“以人为本”科学发展观指导下，对下一个20年做出前瞻性的理论探究，对区域发展宗旨进行“与时俱进”的战略调整，把“大有希望”的事业继续下去。

然而，这一切都因为国内理论界、舆论界的怀疑和责难以及国家治理整顿开发区的一系列负面影响所冲淡。有些学者认为，中国加入WTO之后，各类开发区已失去存在的必要性（不知这种说法根据何在）；媒体关注的重点则是非法设立的开发区滥占耕地，侵占农民利益；中央整顿治理土地市场秩序则将“各类开发区”作为检查、清理、验收的重点。国务院发改委、国土资源部、国家税务局都出台了颇为严厉的整顿办法。

这使得正规开发区被“殃及池鱼”，正面形象被扭曲，难免有些愤懑和不平。但是面对这所有的非议，开发区人要冷静处之。一方面，国家整顿开发区有明确的原则界限，不会良莠不分，而外界对开发区的批评基本上是隔靴搔痒，开发区真正的问题在哪里，根本就没说到点上；另一方面，即使批评和反省，也远不及开发区人自身的思考来得更加不讳疾忌医，不回避矛盾和不留情面。现实需要开发区人出来说话，不仅仅是以正视听，更重要的是需要正面立言，在今后中国实现工业化和小康社会奋斗目标的实践中，找到自身独特的出击点和能够有所作为的新的发展宗旨，讲出开发区在新世纪站得住脚的“存在理由”，这就是必须由开发区人自己回答的“何去何从”的问题。

 

一、改革试验——被漠视的开发区的生命基因

提起开发区，在人们的印象中就是靠国家优惠政策，引进外资，经济上取得了一些成就，主要着眼于其开放功能，这当然不错。没有经济奇迹，开发区的处境会更困难。但这只是事情的一个方面。甚至连开发区人也慢慢地麻木起来。宣传自己的时候，每每地以引进多少外资、多少名牌的跨国公司、产值多少、税收多少作为最大的卖点和成绩。这种思维定式从开发区“三为主、一致力”的发展宗旨确立，到中央对开发区的管理沿革可见一斑：国务院对开发区的管理，几次变更，由综合部门的综合管理转到商务部的外资司，最后的定位就是将开发区的存在功能限于引进外资。客观地说，这就忽略了对开发区全面发展的指导，降低了国家建立开发区时的战略意义和期望初衷。

历史的真相是：开发区从其诞生那一天起，就具有改革、开放、探索和试验的性质，与此相联系，是改革在前，开放在后。没有改革的大胆创新和探索试验，绝不会有日后的开放成果，事实上，这是开发区生命中的第一个基因。开发区20年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形、无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都是要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在前十年，改革的任务比开放占去开发区更大更多的精力。

概括开发区改革的本质特征，可称之为“纲举目张”式的系统改革创新。

所谓“纲”就是在传统区域管理体制上，创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，简言之，这种创新就是自上而下的主动改革，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能去建立和发展一个外向型经济区。之所以争取这种体制创新的根本原因，是因为建立开发区的当时，中国经济、行政管理体制不适应中国对外开放的要求，必须以新体制、新模式来完成对外经济合作的“软着陆”。

所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革，解决对外开放过程中遇到的各种问题。概括起来，主要内容包括，建区投融资体制的改革、政府管理经济方式的改革、土地有偿出让和转让的改革、市场经济条件下政府法制的改革、社会保障制度的改革，以及开发区经济外向度提高后所引发的一系列改革，如此等等，都浸透着开发区人创新的心血和智慧。

“纲举目张”强调开发区二十年改革是一个系统，没有管理体制的改革，则任何具体改革都是很难或者不能实施的。这些改革的成果，以解放生产力，发展生产力的实践所验证，随历史的进步，得到了肯定。当然，这些改革并非由开发区单独完成，但是开发区人的努力试验是客观现实，“玄都观里桃千树，尽是刘郎去后栽。”开发区所做出的敢为人先的改革业绩能够轻易忘却吗？

这种改革，与特区、与浦东新区不同，可以说是20年来国内政府管理体制改革唯一尚存的形式。这种改革的成效，使外界很难否认其存在的价值，但或多或少，或隐或现，对这种创新体制的疑虑是构成开发区今后生存的最大的不确定性。换个角度看问题，反思一下国内的“开发区热”，且不论开发区被争相效法的内在原因（体制活力是重要一条），仅从开发区治理整顿八年，越理越多，越整越滥，收效甚微可见，根本一条原因就是对开发区的性质和意义认识不一致，因而也就没有法律的严肃约束。市场经济是法制经济，这早已被国内共识，但关键是“法”的概念包括“法制”（Rule of Law）和“法治”(Ruled by Law)（吴敬琏先生语）。开发区搞了20年，鱼目混珠，最根本的原因是没有上升到国家大法的法律地位和建区规范，没有“法制”，就谈不上管理开发区的“法治”。国家级开发区两度“凝固”，又两度“解冻”，都是靠审批，而各级政府直至乡镇政府没有法律约束的审批是造成开发区过多过滥而又失控的制度原因。

那么是什么妨碍了开发区法制的出台？其实要用国家大法确立开发区的功能、政策及土地使用规范等等操作层面的问题并不难，真正难的是如何面对开发区大胆改革创新的成果，即这种“不规范”的体制。立法的两难在于否定其体制有困难，因为谁也不会反对改革，但肯定其体制更困难，关键在于，开发区的创新体制在传统政府管理体制内部发生了根本性的变革，引发了一系列的矛盾碰撞，这是问题的实质。

接下去要问，开发区这种管理体制的改革方向和内容究竟有没有先进性和科学性？对此的回答就要以今年7月1日将正式施行的《行政许可法》为参照系来作判断。《行政许可法》是改革20年来被称为具有革命性意义的国家行政方式、政府职能转变的改革，有助于推进政治文明和以“规制缓和”来进一步完善市场经济体制。在此不多谈《行政许可法》本身，但从其内容来看，减少政府对经济、对市场主体的不当干涉和管制，不正是开发区多年来在改善区域“软环境”旗帜下，进一步深化改革的诉求吗？毋庸置疑，开发区20年的创新体制，与《行政许可法》的基本原理和总体思路有着超前的亲和力，在开发区看来，《行政许可法》的出台是为改革的先头部队提供了更有力的、权威的法制装备。

再进一步，从《行政许可法》发展方向的逻辑推导和即将引起的链锁改革的前景来看，行政许可的设立权限高度集中于中央和省两级，省以下的政府行政范围必将大大简化，以往政府管理经济的庞大机构和编制必然要精简。

而开发区的体制正代表着这项改革的方向。试想，开发区目前的高度精简、能合并就合并的十几个职能部门，少则几十名多则200～300名公务员管理着一个中等城市产业规模的经济区域，这种方向还 需要怀疑吗？

结论：由《行政许可法》出台引发的政府职能转变和行政管理体制的改革，仅仅是在深层次上改革的开始，中国经济体制改革在政府层面上远远谈不上完成。从这个意义上说，中国的经济技术开发区，作为改革的先行试验和示范区，20年前是这样，在将来的20年，仍有继续试验和创新的存在价值，这就是开发区存在下去的第一个理由，并且这个理由是异常充分的。只是开发区不能等。无论国家立法与否，改革体制是否存续，都不重要。重要的是开发区要保持住以往改革带来的实质性进步，并重新激发和唤醒在改革方面的生命基因，继续踏踏实实地面对新问题，去试验、改革、创新，以此争得其应有的地位和普遍承认。

 

二、模式风险——开发区持续发展的现实困惑

如马克思所言，一种生产方式在其所能容纳的生产力没有完全释放出来之前，是不会灭亡的，这个原理同样适用于开发区的发展模式。开发区20年所遵循的“三为主、一致力”发展宗旨就是一种发展模式，判断开发区能够持续发展，等价于回答这种模式延续的可能性。20年来，开发区按这种模式已经摸索出一整套的“know how”和工作方法，都希望按这种模式再干下去。如果能这样，当然很好。问题在于，近几年，这种模式的风险已经逐渐暴露出来，这是开发区面临的真正的现实困惑。

必须认识到开发区“三为主、一致力”的发展模式，是要有前提条件或者说是有成本的。简言之，开发区（背后是国家）要付出的模式代价，或称“卖点”有下面几条，呈现鲜明的中国特色。

制度环境——即前一节所论的管理体制，在引进非主流的生产关系时要做的是制度妥协，建立“仿真的国际投资环境”；

政策支持——对引进外资给予优惠的政策设租，或鼓励外资的进入，这是国际惯例；

物质保证——廉价的土地、基础设施供应和劳动力价格；

市场让渡——与国外特殊经济区最大的不同，是在引进外资的同时对外资放开国内市场。即所谓的以政策换投资，以市场换技术。开发区引进外资的同时，也就成为外资进入中国市场的跳板。2003年，中国经济技术开发区总体工业销售额中，出口比例为30.9％，出口比例最大的天津开发区为45％，较低的上海金桥出口加工区的外销比例仅为23.6％，很清楚地说明了这一点。

没有这些先决条件，或称卖点付出，开发区的发展模式是不能成功的。这实际上是中国对外开放与外部资本输入的一种博奕。现在的问题是继续按这种模式操作，并试图保持这种模式的条件，开发区能否持续发展。对此回答是已经存在多种负面因素的影响。

（1）开发区的基本“卖点”已失去优势。众所周知，利用外资的政策支持早已国内趋同，特殊优惠不再；制度环境随中国的整体进步，对外资的吸引力差距缩小以至不再成为问题，甚至很多推进国内经济市场化的改革创新，开发区已不再先导；引进外资的物质保证除去已经常规化以外，在最关键的价格低廉方面，开发区面对日益严峻的竞争；至于国内市场，外资的引入已为更靠近中心城市能够获利而不仅仅着眼于在开发区制造。这种状况使维持开发区的发展模式成一厢情愿。一方面，开发区在国内引进的外资额中，只占到18％，即大部分外资的选择性更加宽泛，另一方面，引进外资的数量限制，使开发区的经济增长率下降和变缓。

（2）外资引入对开发区的整体条件要求和寻租点发生了很大变化。以开发区特别倚重的跨国公司的行为来看，起码出现了以下几点新的动向：

开始抱怨开发区基础设施的使用价格和制度成本过高，这在以往是从未发生过的事情；

对中方职工的待遇，褪下了温情脉脉的面纱，高福利和高保障被大量使用低工资的临时工、季节工所替代，跨国公司初期进入开发区时拉动了工资水平上升，但始作俑者并不愿吞下这个苦果；

在成本上升、产业竞争激烈的关头，用OEM-EMS代工生产方式转移加工基地，离开开发区寻求更低的劳动力水平；

向零部件配套企业转嫁成本负担；

分解生产过程，引进专业物流公司加强库存管理以降低成本，要求海关优化通关环境；

集中全世界的生产能力，在中国加工以求避税；

如此等等，这些问题在跨国公司刚刚进入中国的时候，并未提出。而如今，在初期投资超额利润存续期间掩盖着的种种问题都暴露出来，直至要求开发区用地方可支配财力予以补贴。这就是说，跨国公司开始进入中国的时候，以进入国内市场为目标，其余可以缓论，但一旦进入中国，站稳脚跟之后，就要按其本来面目为其创造一个世界。其整体行为就是利用中国的外资需求饥渴症，挤压成本而最大限度地获利，更多地要求剩余价值的相对份额。这种趋势已让开发区日益两难。

（3）开发区按目前的资本—产出率进一步引进外资所扩大的土地需求，更使这种模式难以为继。一方面，中国的国土资源紧缺，开发区扩大土地使用面积，审批条件越来越严格，土地资源的限制使以外资引进数量为自变量的“摊大饼”式的不注重集约经营的外延扩张，亟待改变思路；另一方面，不恶化农业基础和兼顾农民利益的开发区新的土地需求，将面临更高的开发成本，当提高土地价格外资不接受的时候，开发区的土地开发成本承受力岌岌可危，规模小的开发区则根本不能承受。

（4）产业聚集和技术进步的隐忧。表面看，开发区的产业规模靠产业聚集而非常可观，高新技术产业比例也远高于国内其他地区。但在开发区人自己冷静看这些事情，会有不同的更深刻的认识。总体而言，开发区二十年来的产业聚集和技术进步，可以说成绩巨大，但成就有限。具体道理可见下图：

图一：开发区状况